继续深化集体林权制度改革 全面提升集体林业经营发展水平

继续深化集体林权制度改革

全面提升集体林业经营发展水平

——在全国深化集体林权制度改革现场会上的讲话

张建龙

（2015年8月29日）

同志们：

在各项林业改革全面推进的关键时刻，国家林业和草原局决定召开这次现场会议，主要任务是深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，总结推广浙江等地的典型经验，研究部署继续深化集体林权制度改革工作，全面提升我国集体林业经营发展水平。上午，我们参观了浦江县集体林改现场，感受了林改带来的巨大变化和取得的可喜成效。刚才，浙江省黄旭明副省长作了热情洋溢的讲话，10位同志作了典型发言，听了深受启发，很有收获。下面，我讲三点意见：

一、认真学习借鉴浙江等地的典型经验

近年来，浙江省在完成明晰产权、承包到户改革任务的基础上，继续深化集体林权制度改革，探索建立集体林业新型产权制度、新型经营体系和金融体系，不断完善林业支持保护制度，集体林业发展活力和经营水平明显提高。全省年林业总产值超过4000亿元，用仅占全国2%的林地产出了占全国8%的林业总产值，实现了由资源小省向产业大省的跨越，走出了一条将绿水青山变成金山银山的发展之路，为全国林业改革发展提供了宝贵经验。

（一）探索林地经营权流转证制度，促进适度规模经营。在产权明晰的基础上，如何实现林业规模经营，全面提高林业经营水平和效益，是深化集体林权制度改革的重大课题。面对过分分散的承包林地和规模经营的现实需求，浙江省龙泉市在全国率先实行林地经营权流转证制度，将林地承包权、经营权分置，给林地流转受让方发放林地经营权流转证。这个流转证，不仅是林权流转关系和权益的有效凭证，而且具有林权抵押、林木采伐等权能，原来林权流转中遇到的许多问题迎刃而解。这一创新之举，既保障了农民利益，可防止农民失山失地，又消除了生产经营者的后顾之忧，吸引了工商资本进入林业，促进了集中流转和规模经营，林业经营水平明显提高。全市累计发放林地经营权证4万多亩，实现抵押贷款5500多万元。

（二）培育新型经营主体，激发林业发展活力。为解决林改后林农一家一户分散经营困难多、不合算，以及部分林农离乡打工、无力经营林业的问题，浙江省通过政策资金扶持、引导林地流转、加强科技信息服务等措施，探索形成了承包经营、股分合作经营、租赁经营、转包互换经营、托管经营等5种流转模式，培育了专业大户、龙头企业、“林保姆”、股份制家庭、林地林木股份合作社等新型林业经营主体，促进了林业生产的基地化、规模化、集约化、现代化，林业发展活力不断增强。为实现新型经营主体与林农互利共赢，通过山林代管、收益分成等形式，探索建立了紧密的利益联结机制，各方面发展林业的积极性得到充分发挥。

（三）创新金融服务，破解林业融资难题。林改后农民发展林业的积极性明显高涨，但资金投入不足的问题十分突出。针对金融机构对林权资产信任度不高、公益林不能抵押等林业融资难题，浙江省把引导金融资本和社会资本进入林业作为深化改革的切入点，积极推进林业金融创新，探索形成了“缙云林贷通”、云和县村级生态补偿质押基金、龙泉公益林信托收益权担保贷款等贷款模式和金融产品，把活树变成了活钱。其中，云和县村级生态公益林补偿质押基金模式，是以公益林未来补偿资金入股组成质押担保基金，由银行向村集体和林农发放质押担保贷款。龙泉公益林信托收益权担保贷款模式，是在不改变林地性质、权属和经营模式的基础上，将信托机制运用于林地收益权和承包经营权流转，使生态资源转变成了金融资产，林农可以通过信托受益权凭证交易提前变现，也可质押融资。浙江建立的林权出资注册企业合作社，直接将林权资本化作为工商注册认缴资金。这些做法，破解了林权资产化的难题，增加了森林资源的财产属性，拓宽了林业融资渠道。截至2014年底，浙江全省出资林权作价达7.1亿元，累计发放林权抵押贷款172.3亿元，投资林业的非公有制单位8600多家，累计投入近500亿元。

（四）发展绿色富民产业，实现生态保护与经济发展双赢。为在保护好生态的前提下，提升林业发展的经济效益，近年来浙江省坚持依靠好山好水好生态，大力发展森林旅游等绿色产业，真正将绿水青山变成金山银山，实现了资源保护与农民增收协调发展。丽水市充分发挥森林覆盖高达80%的优势，把生态旅游作为第一支柱产业来培育，全面打造“秀山丽水、养生福地、长寿之乡”的旅游品牌，大力发展生态、养生旅游。2014年，全市旅游总收入达339亿元，占全市GDP的30%以上。安吉且依托丰富的森林和竹林资源，大力发展旅游观光、度假、疗养等木竹生态产业，以全国1%的立竹量创造了占全国20%以上的竹业产值，每年超过100亿元。2014年，浙江省森林旅游收入达681亿元，森林生态服务功能总价值达4292亿元，人均林业纯收入占农村居民人均纯收入的17%，重点林区达60%以上，林业对农民增收的贡献率达22%，实现了群众得健康、林农得实惠、生态受保护、产业出效益的多方共赢。

（五）运用现代信息技术，提升林业服务水平。针对林业经营主体多、分布广和公共服务难度大、成本高等情况，浙江省坚持利用现代信息技术提升林业服务水平。全省重点推进服务平台创新和森林品牌创新，加快发展林业电子商务，既为各类林业经营主体提供了快速、便捷的优质服务，又提高了林业发展的科技信息化水平。目前，全国首批20个淘宝村中，有3个是浙江的林产品主营村。香榧重点产区的诸暨赵家镇，年网上销售“万斤户”达10多家。全省林产品现货交易正迅速兴起，已有红木、胶合板等大宗林产品挂牌交易，林农足不出户就可将林产品卖到全球。

这次会议是浙江召开的，以上总结的主要是浙江深化集体林改的经验。近年来，其他地方在这方面也有许多好的做法和经验，有的已经在刚才的发言中做了介绍。由于时间关系，我就不再一一重复了。希望大家继续深入交流，认真学习借鉴，大胆探索创新，努力推动集体林权制度改革不断取得新的成效。

二、充分认识深化集体林权制度改革的生态意义

集体林权制度改革是一个不断探索、创新、深化的过程，改革的目的是要充分释放27亿多亩集体林地的巨大潜力，全面提升集体林业经营发展水平，满足经济社会发展和人民群众对林业的多样化需求。明晰产权、承包到户的改革任务完成后，集体林业经营发展遇到了许多新情况新问题，继续深化集体林改势在必行。

（一）深化集体林权制度改革是全面推进林业改革的重要内容。集体林业占我国林业的半壁江山，是全国林业建设的重要阵地，与广大农民的利益密切相关。集体林权制度改革作为我国农村改革的重要内容，与国有林场、国有林区改革相比，情况更加复杂，任务更加艰巨，内容更加丰富，需要长期坚持、常抓不懈。目前，这项改革明晰产权、承包到户的任务已经完成，但这仅是万里长征的第一步，决不能认为集体林权制度改革已经差不多了，可以松口气了。承包到户只是落实了集体经济组织成员的林地承包经营权，发展林业还面临着如何科学经营、增强活力、提升效益等问题，深化改革的任务依然十分繁重。解决这些问题，没有现成的经验可以借鉴，也没有统一的政策可供遵循，各地情况千差万别，只有继续深化改革，才能全面提升集体林业发展的质量和效益。

（二）深化集体林权制度改革是推动林业发展的动力源泉。当前，发展动力不足是制约林业发展的最大问题，推动林业发展必须全面深化改革。今年中央6号文件已经把国有林区和国有林场的主要功能，定位于保护培育森林资源、发挥生态功能、维护生态安全，这意味着国有林区和国有林场发展，今后将主要依靠各级政府投入。相对于国有林区和国有林场，集体林业不仅鼓励社会资本进入，而且允许林权流转，是社会参与度最广泛、与市场结合最紧密、最易短期内产生巨大效益的领域，也是增强林业发展活力和动力的希望所在。通过深化集体林权制度改革，更好地完善政策措施、活化经营机制，可以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进社会资本等各种生产要素向林业聚集，为林业改革发展提供不竭动力。

（三）深化集体林权制度改革是提高林产品供给能力的迫切需要。近年来，虽然我国林业产业快速发展，主要林产品产量持续增加，但我国仍然是一个林产品供应不足的国家。2014提，全国木材需求达5.39亿立方米，其中进口2.59亿立方米，对外储存度高达48.1%。随着各国保护森林资源、限制木材出口的力度不断加大，我国保障木材供给、维护木材安全的任务将会更加艰巨。同时，木材粮油等林产品以其无污染、高营养，名贵中药材、干鲜果品等森林食品以其天然、绿色等独特优势，市场需求将与日俱增。我国全面停止天然林商业性采伐后，木材需求矛盾更加突出，集体林业将要承担更大的林产品供给任务。目前，全国商品林产量中，集体林业已经占据主导地位，2014年71%的商品材来源于集体林业。深化集体林权制度改革，可以吸引更多社会力量发展森林培育、林下经济、木本粮油、特色经济林等林业产业，有利于全面提升我国林产品供给能力，更好地满足持续增长的林产品市场需求。

（四）深化集体林权制度改革是促进农民就业增收的有效途径。我国集体林大部分布在边远的山区林区，林地是农民主要的生产资料，森林是农民主要的家庭财产，林业是家庭主要的就业领域和收入来源。经济发展新常态下，我国传统产业结构正在加速转型升级，一些从事简单劳动的农民工群众就业渠道越来越窄。林业就业门槛低、产业链条长，且收益长期稳定，已成为农民工返乡创业的最好选择。目前，全国林下经济年产值达5414亿元，农民来自林业的收入平均已占总收入的17%。可以说，发展林业是山区农民脱贫致富的最大希望，也是亿万农民就业增收的重要领域。深化集体林权制度改革，既可以引导农民自己经营林业，实现发家致富的梦想，还可以通过林地转包、出租、互换、合作等方式，获得更多的财产性收入，推动山区林区与全国同步实现全面建成小康社会的目标。

（五）深化集体林权制度改革是提升林业经营水平的必然选择。相对于林业发达国家，我国林业经营水平明显偏低，其中集体林质量不高、林地产出低的问题尤为突出。明晰产权、承包到户后，农民经营林地的积极性明显增强，集体林业经营水平逐步提高。但总的看，承包农户仍然存在不愿经营、不会经营和经营方式粗放、经营效益低下等问题，有的甚至只承包不经营，林地长期闲置，没有发挥应有的效益。解决这些问题，迫切需要深化集体林权制度改革，一方面，为承包农户经营林业创造更好的条件，支持和帮助他们科学经营林业，提高林地产出效益；另一方面，可以通过林地流转，解决一家一户经营难的问题，实现规模化、标准化、集约化经营，全面提升林业经营发展水平。

三、着力抓好深化集体林权制度改革的主要任务

当前，全国集体林权制度改革已经进入新的阶段。如果说完成明晰产权、承包到户的改革任务，落实了农民的林地承包经营权、解决了公平问题，那么深化集体林权制度改革的主要任务就是解决发展问题，全面提升集体林业经营发展水平。今后，继续深化集体林改，关键要在完善政策、放活经营、强化服务、发展产业、提升效益等方面下功夫、做文章。

（一）探索推行集体林地“三权分置”。中央明确提出，要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”，引导土地经营权有序流转。这是根据农村经营主体变化、农村土地流转等生产力发展要求作出的适应性调整，也是深化集体林权制度改革的基本方向。实现林地“三权分置”，核心是要按照产权规律和林业经营特点来分置三权，界定好三权之间的权利关系，落实好三权的具体权能。一是落实集体所有权。许多地方出现一包了之、承包方不经营林地资源的现象，造成森林资源闲置浪费。基层林业主管部门要督促发包方、承包方签订书面承包合同，明确双方的造林育林、保护管理等责任，对不能履行合同义务的，要按照合同追究其责任。二是稳定农户承包权。农民承包获得了物权，确立了其主体地位，既要遵循法律赋予其的权利，又要保护其用益物权的利益。承包农户对承包林地拥有占有、使用、收益、流转及林权抵押、担保权能，任何单位和个人都不得强制干预其依法享有的自主经营权，包括森林经营和林权流转。三是明确经营权权能。经营权是林权流转后才出现的，是按照林权流转合同约定实现的权利。要探索对通过流转取得的农村承包林地的经营权进行确权登记颁证，发放林权流转证，让流转双方都放心。要赋予流转证按照流转合同约定实现再次流转、林权抵押、评优示范、享受财政补助、林木采伐和其他行政审批等事项的权益证明功能。

（二）积极推进多种形式的适度规模经营。实现适度规模经营是中央确定的基本原则，也是林业发展的必然趋势。要推动家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种方式共同发展，引导农民适度规模经营，不断提高劳动生产率、林地产出率和资源利用率。一是鼓励林权流转。当前，全国家庭承包林地18亿多亩，但这部分林地流转率不足2%，与家庭承包耕地30%流转率相比有很大差距。中央已经明确，各地要采取财政奖补、税费减免等措施，引导农户流转承包林地实现规模经营。江苏、浙江等省的部分县实行了林权流转奖补政策，效果很好，各地要积极争取落实这些政策。二是规范林权流转行为。林权是否流转、价格如何确定、形式如何选择，总的原则是承包农户自主决定，流转收益归承包农户所有。各地要做好林权流转服务和政策引导，决不能搞强制流转。要依托林权管理服务机构，建立完善多级联网的林权交易服务平台，引导林权有序流转。要建立林权流转市场主体信用监管制度，防止工商资本“下乡圈地”搞资本炒作，杜绝以林权流转为名搞非林化或者融资诈骗。三是建立利益共享机制。积极推广收益比例分成或“实物计价、货币结算”方式兑付流转费，激发更多的农民主动参与林权流转。有条件的地方，可以根据农民意愿，组织集中连片承包农户的林权在公开市场上招商引资。鼓励龙头企业与农户或家庭林场或林业合作社以股份式、合作式、托管式、订单式等运作模式建立紧密的利益联结机制，让农民分享产业链增值收益。

（三）吸引各种资本进入林业。当前，我国社会资本充足但很难找到合适的投资领域，发展集体林业迫切需要投入却找不到资金来源。要通过深化集体林改，完善政策，创新机制，把财政、工商、金融等各类资金吸引到林业上来，为集体林业改革发展提供资金保障。一是加大财政资金支持力度。争取财政资金加大对造林、林木良种、森林抚育的支持力度，各类补贴资金要向新型林业经营主体倾斜。要将木材战略储备林基地建设扩大到集体林区，将营造林和林业基础建设争取列入政府和社会资本合作机制（PPP）试点目录。要推动全面取消育林基金，争取建立集体林业大县财政奖励补助政策，加快完善森林生态效益补偿机制。二是引导工商资本投资林业。支持工商资本投资林木良种繁育、高标准设施林业、林下经济等林业产业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。充分利用各种平台，加大林业招商引资信息服务，总结推广浙江首创的林权出资注册制度。三是加大金融扶持力度。林权本身就是最好的金融工具，要建立健全林权收储机制，扩大林权金融功能和规模。综合运用货币和财税政策工具，引导金融机构完善针对新型林业经营主体的信贷、保险支持机制，创新金融产品和服务，加大信贷支持力度，分散规模经营风险。积极推进林权收储财政激励机制建设，鼓励企业、合作社为农户提供贷款担保服务。

（四）培育壮大新型经营主体。林权承包到户后，一家一户的分散经营，面临着许多经营困难、经营不经济、无人经营等一系列问题。大力培育新型林业经营主体，是应对山区村庄空心化、林农老龄化、林业经营兼业化的重要举措。各地要高度重视，加强组织领导，采取有力措施推进。一是大力发展家庭林场。要抓住国家鼓励大众创业、万众创新的契机，利用好农民工返乡创业政策，培育新型职业林农，鼓励发展各类专业大户，总结典型，争取政策，重点培育家庭林场，打造农户家庭承包经营的升级版。二是创新集体经营方式。认真贯彻落实中央关于健全城乡发展一体化体制机制的有关要求，深入推进均股、均利改革，落实好农户对集体林业资产股份合法权益，赋予农民更多财产权利。三是加快发展合作经营。深入开展林业专业合作社示范社创建活动，发挥典型示范的导向作用。加强合作社征信体系建设，为市场运作和政策扶持提供基础信息支撑。推进合作社能力建设，加强人员培训和人才引进，提高经营管理能力。鼓励组建林业合作社联合社，实现产加销融合发展。四是落实扶持政策。新型林业经营主体与农民都是林业建设主体，财政项目要对经过确认经营权的新型林业经营主体同等对待，优先支持示范名录主体。各级林业部门要主动加强与财政、发改、金融等部门的协调，积极落实产业扶持、财政支持、税收优惠、金融服务等优惠政策，协调出台相关配套措施。

（五）推进绿色富民产业发展。发展集体林业项目是国家得生态、农民得实惠，用老百姓的话讲就是“国家要被子，农民要票子”。实现这个目标，必须大力发展绿色富民产业。一是把促进产业发展作为集体林业主攻方向。集体林业既要培育森林资源发挥生态效益，更要把提高经济效益作为主攻方向，增加林产品供给和农民增收致富是重要任务。二是大力发展林下经济。近年来，社会对非木质林产品和生态服务的需求快速上升，林下经济发展潜力巨大。各地要看到这一重大需求变化，大力发展林药、林菌、养生休闲、景观利用等绿色产业，实现生态和经济“双赢”。三是完善财政激励机制。林业产业是生态节能产业，是绿色扶贫产业，是可持续发展产业，是一二三产业融合发展产业，发展潜力巨大。各地要争取财政支持，把林业产业纳入促进农民就业增收、山区扶贫开发、节能环保等扶持政策领域，这也是间接的森林生态效益补偿方式。

（六）加强社会化服务体系建设。明晰产权、承包到户后，迫切需要建立健全社会化服务体系，为各类林业生产经营主体提供技术指导、市场信息、法律援助、林产品销售、有害生物防治、森林管护、森林防火等服务，让其更好地经营发展林业。一是了解林农服务需求。真正把林农需求放在第一位，深入基层调研，走村入户摸底调查，全面了解林农最迫切、最广泛、最便利的服务需求，丰富服务内容，创新服务方式，增强林业服务的针对性和有效性。充分利用现代信息技术，通过网络服务平台、微信公众平台等方式，让林农免费享受对点的技术和信息服务。鼓励新型经营主体为农户提供技术培训、林权收储担保、森林保险资助等服务。二是强化服务支持。对于公益性服务，应由政府主导并给予财政扶持；对于经营性服务，可以通过市场化运作自行解决。要通过财政扶持、信贷支持等措施，加快培育林业经营性服务组织，争取开展政府购买林业公益性服务试点，同时研究提出政府购买社会化服务指导目录。三是加强承包经营纠纷调处。纠纷调处已经成为一项日常性工作，各地要结合当地实际，拓宽纠纷解决渠道，积极推进县、乡、村林地承包经营纠纷仲裁体系建设，集体林业大县应当建立农村林地仲裁委员会。有条件的地方，要探索建议法律援助机制，推进纠纷社会化调处工作制度，维护农民权益。

（七）抓好改革试验示范区建设。与明晰产权、承包到户的改革任务相比，深化集体林改没有统一的政策要求和目标任务，有的还需要突破现行的法律法规和政策限制，各地的情况也千差万别。深化集体林改不能只依靠自上而下的行政推动，而是要更多地依靠典型示范带动。去年，我们按照中央的部署，启动了林业改革试验示范区建设，就是要鼓励各地不等不靠，大胆探索，先行先试，在试点成功的基础上再总结推广。浙江、江西、四川、甘肃等省在这方面已经取得了一些成效。最近，国务院专门就引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营、开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点、加快转变农业发展方式等出台了一系列文件，为继续深化集体林权制度改革指明了方向。各地要高度重视，精心组织，在认真学习和准备把握这些文件精神的基础上，紧密结合各自实际，切实抓好林业改革试验示范区建设。重点要在林木采伐管理、公益林流转抵押担保、规范工商资本进入林业、林地承包经营权退出等方面，探索总结出一批可复制、能推广的典型经验，为指导和推动全国林业改革发展提供有益借鉴。

同志们，深化集体林权制度改革是一项艰巨而繁重的任务。国家林业和草原局将积极争取国务院尽快出台深化改革的文件，加强对深化改革的顶层设计和指导推动。各地也要积极争取地方政府的支持，精心组织编制深化改革的实施方案，进一步明确深化改革的原则、目标、任务、措施等，把集体林权制度改革不断引向深入，为建设生态文明、促进农民增收和全面建成小康社会作出新的更大贡献。