山林权改革实施意见（征求意见稿）

山林权改革实施意见

（征求意见稿）

为加快黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，深化集体林权制度改革，充分发挥林业在维护生态安全、促进农民增收、助推乡村振兴中的重要作用，更好实现林业的生态、社会、经济效益共赢，结合实际，提出以下实施意见。

一、总体要求

    （一）指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，践行“绿水青山就是金山银山”理念，全面落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会、习近平总书记视察宁夏重要讲话及自治区党委十二届十一、十二次全会精神，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，融入新发展格局，以建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区为时代使命，以“一河三山”为生态坐标，构建“一带三区”生态建设总体布局，落实山林地所有权，稳定承包权，放活经营权，保障收益权，着力理顺经营机制，盘活山林地资源资产，促进适度规模经营，完善社会化服务体系，激发各类市场主体投资林业草原建设活力，培育绿化主体、增加绿化投入、提高绿化效率、加快绿化步伐，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需求，推动绿色发展，建设天蓝地绿水美的美丽新宁夏。

    （二）基本原则

坚持生态优先、绿色发展。正确把握和处理生态保护与经济发展的关系，严守生态保护红线，把住资源利用上线，确保森林和草原生态系统稳定，促进生态保护与产业发展深度融合，夯实先行区建设绿色基底。

坚持深化改革、激发活力。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，围绕释放林业草原资源潜力，强化山林资源配置效率，健全完善资源交易服务体系，激发市场活力、放活微观主体、增强内生动力。

坚持系统谋划、分类施策。加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局，坚持问题导向，破解国土绿化困局，打通生态建设堵点，补齐财政金融政策短板，形成各类社会主体多元化投资生态林业建设格局。

坚持依法依规、有序推进。按照相关法律法规，依法治林治草，依法行政，先易后难，重点突破，通过山林权改革，推进林业和草原高质量发展。

    （三）工作目标

聚焦建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，完善山林地所有权、承包权和经营权“三权分置”制度，实现林权类不动产应登尽登，活化山林地经营权，赋予经营权抵押融资等权能，山林权交易规范有序，经营权登记率95%以上，推行资源变资产、资金变股金、农民变股东，激活涉林生产要素，引导社会资本投资国土绿化。全面推行林长制、山长制，严格禁伐、禁垦、禁采、禁牧，到2022年全区森林覆盖率达到18%，2025年达到20%，草原综合植被盖度达到57%，助力枸杞等重点特色产业发展，巩固脱贫攻坚成果，服务乡村振兴战略，实现国土增绿、林草增效、农民增收。

二、重点任务

    （一）推进山林权交易确权登记

1. 厘清山林资源地类界线。依据第三次全国土地调查结果和国土空间规划，2022年底前建成林草资源综合管理服务系统，统一界定林地、草地等山林资源地类和界线，为山林资源确权登记打好基础。

责任单位：自治区自然资源厅、林草局、农业农村厅，各市、县（区）。

2. 解决确权登记遗留问题。尊重历史、兼顾各方，基于同一张底图、同一个平台，整合利用现有数据，妥善解决权属交叉、地类重叠、确权登记不准、制证不发证、档案移交不畅等问题，做好林权登记与林业管理衔接，2022年底前完成确权登记和档案移交平稳过渡。

责任单位：自治区自然资源厅、林草局、，各市、县（区）。

3. 明晰生态移民迁出区山林地权属。对整村移民迁出区的集体山林地，收回原承包土地使用权，就近划归国有林场或新建国有林场（工作站）管护，用于生态建设，依法依规公示注销迁出农户持有的林权证、草原证。对非整村搬迁的，在迁入地已分配土地且户籍已迁转的农户，收回其承包山林地，公示注销迁出户的林权证、草原证。对户籍未迁转的农户，继续保留其山林地承包经营权。

责任单位：各市、县（区），自治区自然资源厅、、农业农村厅、林草局。

4. 推进山林地不动产登记。统一换发林权类、草原类不动产权证。根据权利人申请，对原依法颁发或已登簿但尚未向权利人发放的林权证、草原证登记信息进行核实，核实无误的，换发不动产权证。依法开展山林权不动产登记，2021年底前实现申请一宗、受理一宗、调取一宗、整合一宗。补充完善矢量数据，实现林地草地资源应确尽确、应登尽登。

责任单位：自治区自然资源厅、林草局、档案局，各市、县（区）。

5. 开展山林地经营权登记。推进山林地“三权分置”制度落地见效，山林地经营权流转期限五年以上的，当事人可以向登记机构申请经营权登记，赋予山林地经营权再流转、抵押、融资、入股、合作等更多权能。

责任单位：自治区自然资源厅、林草局，各市、县（区）。

    （二）放活山林地经营权

6. 鼓励山林地经营权流转。制定山林权交易奖补政策。鼓励经营主体通过实物计租货币结算、经营权作价入股、保底分红等方式参与山林权流转，与农户建立紧密的利益联结机制，促进山林地适度规模经营，让农民分享产业链增值收益。鼓励集中连片山林权通过预流转、委托流转等方式公开交易。支持发展多种形式的股份合作，建立股份合作经营机制，推行资源变资产、资金变股金、农民变股东。联户经营的，林权份额量化到户；集体经济组织统一经营的，股权证发放到户。

    责任单位：自治区林草局、农业农村厅、，各市、县（区）。

7. 创新林权抵押贷款模式。林权抵押贷款纳入自治区金融支持农业发展范畴，统筹考虑、一体推进。开展“林业+金融”战略合作，开发符合林业特点的林权抵押贷款金融产品，推广林权信用担保贷款、林地经营权抵押贷款、林农小额信用贷款、公益林补偿收益权质押贷款、未来收益权质押贷款等多种形式贷款融资模式，鼓励各类金融机构加大绿色信贷力度，对成效显著的金融机构，自治区财政按照新增林权抵押贷款额度给予0.3‰奖励。支持重点林业企业发债融资，自治区财政按发债规模给予2%的补贴。支持企业使用山林权抵押贷款，符合条件的按照贷款额度的2%给予一次性贴息。积极培育有实力的商业性担保机构。建立健全森林保险制度，加大保险补贴力度，按照2‰的投保费率，给予不低于90%的保费补贴。

责任单位：自治区林草局、地方金融监管局、财政厅、宁夏银保监局，各市、县（区）。

8. 鼓励社会资本进山入林。具备统一管理条件的集中连片山林地，政府购买社会化服务，实行专业经营管护，管护费用按照现行标准支付。鼓励成立以集体为主，个人、企业参与的股份制林场，纳入林场系列经营管理。在不采伐林木、不影响树木生长、不造成环境污染的前提下，允许利用二级国家公益林和地方公益林发展林下经济、森林旅游、森林康养等经营活动，可以利用林间空地放置临时设施和建设必要的管护、生产、储藏等设施，相关用地均可按直接为林业生产服务设施用地管理，办理用地手续，面积不超过经营山林地的10%。经营主体依法享受国家有关财政补贴和征收占用林地补偿以及农业产业惠农政策。社会主体承包绿化荒山荒地自行管理的生态林，纳入地方公益林补偿范围。

责任单位：自治区林草局、自然资源厅、财政厅、地方金融监管局，各市、县（区）。

9. 培育绿化主体。鼓励各类社会主体通过绿化冠名、捐资造林、认领管护、线上植树、股份合作等方式参与国土绿化，因地制宜，适地适树，鼓励使用本地苗木，享受相关补贴政策。对符合国土绿化规划的，年度验收合格后按照造林相关标准给予补贴。成林后继续实施管护的，按有关标准给予管护补助。推行以地换绿，对承包荒山面积30亩以上且绿化的经营主体，承包造林地10%的面积用于建设林业生产辅助设施，修筑其他工程设施的，地方政府再配套3%的建设用地指标，依法办理建设用地审批手续。鼓励农户发展庭院经济，支持个人在房前屋后见缝插绿，植绿增绿。赋予国土绿化经营者自主经营权，确定给经营主体最长不超过50年使用期限，期满后根据国家有关政策规定延期。对捐资数额50万元以上的个人、500万元以上企业、单位和外商，可授予绿化冠名权。对积极参与光彩事业、为林业改革发展和生态文明建设作出突出贡献的民营企业家，授予“光彩事业国土绿化贡献奖”荣誉称号。引导鼓励机关、企事业单位和个人通过认领新造林地等方式，明确相关权益，加强抚育管护，由各级绿化委员会颁发荣誉证书。让经营主体愿意去投、愿意去造、愿意去管。

    责任单位：自治区林草局、财政厅、自然资源厅，各市、县（区）。

    （三）完善山林权交易市场体系

10. 建立评估机制。依法引入第三方评估机构，对需要进行森林资源资产转让、拍卖、抵押、租赁、结算等涉及交易的资产进行评估，作为森林资源资产市场化交易和政府回购定价基础。推进森林资源资产评估制度建设，按照公平性、公开性、准确性和及时性原则，制定森林资源评估实施细则，规范引导评估机构健康发展。建立黑名单制度，严格约束评估机构行为。加大对森林资源资产评估人员专业培训，培育一批专业化队伍。

责任单位：自治区财政厅、林草局、市场监管厅，各市、县（区）。

11. 健全交易平台。加快公共资源交易平台建设，2021年底前各级公共资源交易平台增设山林权类交易窗口，列入自治区公共资源交易目录的林权类交易项目，统一进入公共资源交易平台交易，其他集体山林权纳入各市、县（区）农村产权交易中心交易。建立交易信息数据互联互通共享机制。鼓励引导资产评估、市场信息、行业协会等各类社会服务机构开展林草资源交易社会化服务。

责任单位：自治区公共资源局、农业农村厅、民政厅、林草局，各市、县（区）。

12. 规范交易行为。健全完善林草资源交易规则，明确交易范围、方式、程序、行为规范和监督管理等内容。加强对林草资源流转交易的指导、服务和管理，规范流转交易市场，推动交易公开、有序、合法、依规进行。推行使用山林地经营权流转合同示范文本，完善合同档案管理，探索建立山林权流转合同鉴证制度，保护山林权承包和流转当事人合法权益。

责任单位：自治区公共资源局、农业农村厅、林草局，各市、县（区）。

13. 建立政府回购机制。建立畅通的林业投资变现渠道和退出机制，确保社会资本有序退出。组建市场化林权收储机构。山林地经营价高于市场价时随行就市，低于市场价或经营主体有退出意愿时，政府可参考经营主体实际投入价值，结合森林资源资产评估结果进行回购，纳入公共资源交易项目储备库，期间按公益林管护，保证投资主体有稳定的预期，提高经营主体的造林绿化积极性。

责任单位：自治区林草局、财政厅，各市、县（区）。

14. 探索建立碳汇林交易机制。制定宁夏碳汇计量、监测、核算技术方法，完善林业碳汇计量与监测体系。探索制定碳汇交易成本和碳价，确定各县（市、区）碳吸收量和碳排放量及实现碳中和所需碳汇林面积，鼓励碳盈余县和碳赤字县开展碳汇造林横向补偿。建立碳排放权交易下的林业碳汇交易模式，碳排放企业通过出资购买碳排放权、政府组织建设碳汇林抵消碳排放，或由企业直接出资在指定地块建设碳汇林抵消碳排放。加强对林业碳汇知识的宣传和普及，在全社会倡导绿色、低碳、环保的生产生活方式，提高公众造林固碳意识。

责任单位：自治区生态环境厅、林草局、财政厅，各市、县（区）。

    （四）提升林业附加值

15. 支持发展林下经济。林下经济纳入现代农业发展范畴，统一规划、统一布局，在确保林分质量不降低的前提下，规模化发展林草、林药、林菌、林菜、林粮和林禽、林蜂等林下经济。自治区设立林下经济发展专项扶持资金，创建国家林下经济示范基地2—3个，自治区林下经济示范基地3—5个，打造一批林下经济知名品牌。对新增国家及自治区林下经济示范基地以及经监测复核保留林下经济示范基地称号的予以奖补。鼓励发展家庭林场、林业专业合作社、股份合作林场等新型林业经营主体，提高技术、装备、品种选育能力和水平，搭建林产品电子商务平台，探索开展合作经营、代管经营业务，推进林下经济产业发展现代化。

责任单位：自治区林草局、财政厅、农业农村厅、市场监管厅，各市、县（区）。

16. 拉长产业链条。出台支持林产品精深加工的政策措施，扶持发展林产品精深加工、冷链储运、溯源营销等生产环节，引链延链铸链强链，引进深加工企业，支持企业建设林产品加工厂，鼓励地方创建产业园。加快林业一二三产业全面升级，推进林业与旅游、康养、体育、教育、文化、会展等产业深度融合，发展新业态、新品类，推动林业产业与互联网经济融合，提高林业产业链的纵向延伸和横向扩展。促进上下游产业链联动发展，加快生产模式和产品创新，推动特色林果、林下产品、食品加工、林草饲养等精深加工和林副产品开发，提升综合利用、循环利用水平。

责任单位：自治区林草局、农业农村厅、财政厅、文化和旅游厅、市场监管厅、教育厅、卫健委，各市、县（区）。

17. 大力发展生态旅游。生态旅游统筹纳入全区文化旅游重点特色产业发展规划。允许自然公园（森林公园、湿地公园、沙漠公园）、植物园等生态旅游景区资源所有权、管理权和经营权分离，鼓励社会资本通过特许、转让、承包、租赁、合作等方式投资生态旅游景区景点、旅游项目、商业网点、游客接待等经营服务项目，打造一批集传承生态文明、科学研究普及、旅游休憩观光、植物种质资源保护和优新种质资源开发功能于一体的综合园区。鼓励各地发展森林体验、森林康养产业。

责任单位：自治区文化和旅游厅、商务厅、林草局，各市、县（区）。

    （五）健全交易服务体系

18. 强化技术服务。优化一线林业草原技术人员结构和供给，引导技术人员向基层流动，2021年底前重点乡镇配备2—3人。加强林业实用技术人才培养，打造一批“土专家”“林秀才”。以企业为中心、市场为导向，通过政府购买服务，建立健全以社会化服务为主体的多元化技术服务体系。加强新品种、新技术和新模式引进示范推广。推动国有林场与周边村镇结对帮扶，探索建立林草技术服务联合体。开展林草科技特派员创业行动。

责任单位：自治区党委编办、人社厅、林草局、科技厅，各市、县（区）。

19. 全面推行林长制。2021年底前建立覆盖区、市、县、乡、村五级的林长管理体系，构建权责明确、保障有力、监管严格、运行有序的森林草原保护发展管护新机制。探索补偿管护、合作社管护和购买服务式管护等新模式，全方位管好刀口、火口、灶口、牲口，保护好林草资源。运用“互联网+林业”等现代信息技术，通过物联网感知、生态资源监测、业务可视化等方式，推进林草资源管护的智慧升级、更新换代。创新执法监管方式，深化森林草原综合执法改革，推行行政执法“三项制度”。完善森林草原防火预警监测体系，健全火灾应急处置机制，加强人员技能培训，提高实战扑火能力。

责任单位：自治区林草局、财政厅、应急管理厅、公安厅，各市、县（区）。

20. 创新推行山长制。建立山体清单，加强山体系统保护，构建职责明确、配合紧密、协调有序、监管有力的“一山一长”山体管理责任体系，统筹协调、系统管理矿山、耕地、水资源等，形成覆盖全面、利用合理、违法必究、修复及时的山体生态保护机制。探索林长制与山长制在林草资源保护、生态修复、国土绿化等方面的有效衔接和互为融合的途径。管好山、护好林、涵养水，实现山体保护有效、自然生态体系更加完备、生态承载能力更可持续的目标。

责任单位：自治区自然资源厅、林草局、水利厅、农业农村厅、生态环境厅，各市、县（区）。

21. 健全交易纠纷调处机制。建立健全经营纠纷调处工作管理制度，加大林地、草原流转经营纠纷调处力度，加强法律法规和政策培训，增强林业草原经营主体产权法治观念和契约意识。按照属地管理、分级负责的原则，将山林地承包经营纠纷调处纳入各级司法调解机构。建立律师、公证机构参与经营纠纷处置工作机制，开设林草法律救助绿色通道，向低收入家庭提供法律援助和司法救助。

责任单位：自治区司法厅、信访局，各市、县（区）。

三、保障措施

    （一）强化组织领导。建立山林权改革工作协调机制，解决改革中的突出问题，成员单位要明确任务，靠实责任，按照职责分工，建立常态化工作机制，形成全面深化山林权改革的强大合力。自治区有关部门、各市、县（区）制定深化山林权改革的工作方案，明确时间节点、细化工作任务，推动措施落地。

    （二）鼓励创新机制。建立健全山林权改革激励和容错机制，支持开展山林地经营权不动产登记、活化山林地经营权、公益林分级管理利用、林权质押贷款、森林碳汇等深化改革创新工作，通过试点引领、示范带动、总结推广、注重实效，不断深化山林权改革。加大宣传力度，营造有利于全面深化山林权改革的浓厚社会氛围。

    （三）加大投入力度。自治区相关部门要结合业务职能，积极支持现代林业高质量发展。完善配套政策，确保山林权改革落到实处。财政部门要积极研究，提高地方公益林补助标准。农业农村部门要将购置林业生产机械纳入政策补贴范围。水利部门和国网公司将山林地经营用水、用电纳入优惠范围，享受农业同等政策。

    （四）完善考核机制。加强山林权改革指导、督查和考核，重要改革事项实行“一事一议”，重大建设项目“一站式”审批，推动改革举措、建设项目快落地、早开工。山林权改革纳入党委政府责任目标考核范围。强化考核结果运用，对山林权改革贡献突出的单位和个人予以表彰。