《关于深入推进山林权改革 加快植绿增绿护绿步伐的实施意见》的政策解读

近日，自治区党委办公厅 人民政府办公厅印发了《关于深入推进山林权改革 加快植绿增绿护绿步伐的实施意见》（宁党发〔2021〕39号，以下简称《实施意见》）。现就《实施意见》的有关内容解读如下。

    一、《实施意见》的出台背景

2020年6月，习近平总书记视察宁夏时赋予我们努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的时代新使命，为建设美丽新宁夏注入了强大动力、提供了根本遵循。自治区党委和政府把握党中央决策部署、着眼现代化建设大局、立足先行区建设实际，高起点谋划、全方位部署用水权、土地权、排污权、山林权“四权”改革，以改革关键一招求突破、促先行、开新局，从根本上解决林业发展的机制性障碍和深层次问题，加快植绿增绿护绿步伐，为黄河流域生态保护和高质量发展摸索路子、探索经验。

二、《实施意见》的主要内容

《实施意见》包括总体要求、重点任务、保障措施三个部分。

（一）总体要求。

1.指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九届五中全会和习近平总书记视察宁夏重要讲话精神，坚决贯彻落实新发展理念，聚焦先行区建设，围绕“到2025年全区森林覆盖率达到20%”目标任务，以放开放活、增值增效、植绿增绿为核心，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活林地经营权、保障林业收益权，以市场化改革促进规模化经营，培育绿化主体、增加绿化投入、提高绿化效率、加快绿化步伐，构建“绿水青山就是金山银山”的价值实现机制，实现国土增绿、林业增效、农民增收，创建科学绿化试点示范省区，推动山林权改革在黄河流域走在前列。

2.基本原则。《实施意见》提出了四项基本原则：坚持依法依规、保障权益；坚持生态优先、植绿增绿；坚持深化改革、激发活力；坚持全面推进、分类施策。

3.主要目标。《实施意见》提出：2021年全面推行山林地所有权、承包权、经营权”三权分置”改革，实现林权类不动产应登尽登，赋予经营权抵押融资等权能，山林权交易全面有序开展，涉林生产要素不断汇集，林长制、山长制全面实施，资源变资产、资金变股金、农民变股东的改革效应初步显现。通过山林权改革带动森林覆盖率快速提升，到2022年全区森林覆盖率达到18%，2025年达到20%。。

（二）重点任务。

《实施意见》以五个方面15项环环相扣、渐进有序的改革措施，筑巢引凤，构建“绿水青山就是金山银山”的价值实现机制。

1.推进山林地确权登记。一是厘清山林资源地类界线。依据第三次全国土地调查结果和国土空间规划，建成林草资源综合管理服务系统，统一界定林地、草地等山林资源地类和界线，打好山林权确权登记基础。二是明确移民迁出区山林地权属。针对整村搬迁和部分搬迁的不同情况，分类解决生态移民迁出区山林地权属问题。三是推进山林地不动产登记。补充完善矢量数据，抓紧开展档案整合，加快换发林权类、草原类不动产权证，实现林草资源应确尽确、应登尽登。

2.放活山林地经营权。一是加快推进“三权分置”改革。按照产权规律和林业经营特点，分置和界定山林所有权、承包权、经营权。经营权流转期五年以上的，经营主体可向登记机构申请经营权确权登记，保障经营者有稳定的经营预期。鼓励支持农户开展山林地经营权和林木所有权流转，通过家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营、委托经营等多种方式，促进适度规模经营。建立利益联结共享机制，推广收益比例分成或“实物计价、货币结算”方式兑付流转费，让农户分享产业链增值收益。二是拓展山林权融资功能和规模。构建“政府+银行+担保+保险”的林业金融服务机制，加大贴息贷款、抵押贷款奖励、发债融资补贴等政策支持力度，培育商业性担保机构，鼓励金融机构开展绿色信贷，开发适应林业生产特点、经营者愿意借贷、金融机构敢于放贷的金融产品，有效解决山林资源融资难、融资贵问题。完善健全森林保险制度，加大保险补贴力度。三是加快培育新型绿化经营主体。制定培育发展新型绿化和经营主体的实施意见，完善财税、融资、用地、项目建设等扶持政策。坚持市场化、专业化、社会化造林，加快培育以家庭承包为基础，以龙头企业为牵引，以林业专业大户、家庭林场、专业合作社和专业化服务组织为重点的多样化、多层次绿化主体和经营主体。加大山林资源招商引资力度，引导工商资本进山入林、投资林业，推动林业企业化、规模化经营，提高劳动生产率、林地产出率和资源利用率。

3.建立市场交易体系。一是探索开展林业资源价值评估。加强与林业科研院所的合作，依托第三方机构，积极探索开展林业资源价值评估，形成一套便于操作、科学规范、公正合理的评估体系。二是建立市场交易平台。将山林权交易纳入自治区公共资源交易平台，在自治区和五个地级市公共资源交易中心、县区农村产权交易中心统一开展交易，构建互联互通、信息共享、服务高效的“1+5+22”市场交易体系。三是探索建立政府回购机制。自治区政府和有条件的市、县（区）设立山林资源回购基金，着眼造林、抚育、管护、利用全周期全链条建设经营，参照粮食收购保护价格制度，建立政府回购兜底机制。四是积极探索碳汇林交易。探索建立宁夏碳汇计量与监测体系，合理确定碳汇交易成本和碳价。鼓励碳盈余县和碳赤字县开展碳汇造林横向补偿。建立碳排放权交易下的林业碳汇交易模式。

4.探索市场化机制。一是推行“以林养林”新模式。按照“近期得利、长期得林”的思路，制定扶持林产业发展政策举措，设立专项扶持资金，重点发展林下经济和林产品深加工业，构建横向拓展、纵向延伸的林产业发展格局，提高林业资源综合利用水平，实现林业就地增值增效，使林业成为有附加值、有吸引力的产业。允许自然公园（森林公园、湿地公园、沙漠公园）、植物园等生态旅游景区资源所有权、管理权和经营权分离，鼓励社会资本通过特许、转让、承包、租赁、合作等方式投资生态旅游项目，建设保护生物多样性的综合园区。二是探索“以地换林”新路径。制定支持鼓励社会资本投资林业建设的政策举措，探索林地综合利用、发展生态旅游、异地配套建设用地等盈利模式，鼓励工商企业以独资、合作、股份制以及PPP模式投资国土绿化、荒山造林、荒沙治理、生态修复等。在国家允许范围内，不影响树木生长、不造成环境破坏的前提下，在山林和“四荒“地开展生态旅游、森林康养等绿色环保经营活动，可按规定配套一定比例的建设用地，引导企业植树造林、植绿增绿。

5.健全服务管理体系。一是强化林业技术服务。优化一线林业草原技术人员结构和供给，引导技术人员向基层流动，配齐配强乡镇技术人员。加强林业实用技术人才培养，打造一批“土专家”、“林秀才”。加强新品种、新技术和新模式引进示范推广。二是加强林业管理执法。全面推行林长制，建立覆盖区、市、县、乡、村的五级林长管理体系，全方位管好“刀口、火口、灶口、牲口”。推行山长制，构建职责明确、配合紧密、协调有序、监管有力的“一山一长”山体管理责任体系。运用“互联网＋林业”等现代信息技术，通过物联网感知、生态资源监测、业务可视化等方式，推进林草资源管护的智慧升级、更新换代。创新执法监管方式，深化森林草原综合执法改革，推行行政执法“三项制度”。完善森林草原防火预警监测体系，健全火灾应急处置机制，加强人员技能培训，提高实战扑火能力。三是健全交易纠纷调处机制。按照属地管理、分级负责的原则，将山林地承包经营纠纷调处纳入各级司法调解机构。建立健全经营纠纷调处工作管理制度，建立律师、公证机构参与经营纠纷处置工作机制，开设林草法律救助绿色通道，向低收入家庭提供法律援助和司法救助。

（三）保障措施。

为确保各项措施落实到位，《实施意见》要求：一是强化组织领导。自治区党委全面深化改革委员会增设山林权改革专项小组具体组织实施。各市、县（区）对深化山林权改革工作明确时间节点、细化工作任务，推动措施落地。二是鼓励创新机制。建立健全山林权改革激励和容错机制，支持开展山林地经营权不动产登记、活化山林地经营权、公益林分级管理利用、林权质押贷款、森林碳汇等深化改革创新工作。加大宣传力度，营造有利于全面深化山林权改革的浓厚社会氛围。三是加大投入力度。自治区相关部门（单位）结合业务职能，积极支持现代林业高质量发展。完善配套政策，确保山林权改革落到实处。四是完善考核机制。加强山林权改革指导、督查和考核，重要改革事项实行“一事一议”，重大建设项目“一站式”审批，推动改革举措、建设项目快落地、早开工。山林权改革纳入自治区效能目标管理考核。强化考核结果运用，对山林权改革贡献突出的单位和个人予以表扬。

政策文件：关于深入推进山林权改革加快植绿增绿护绿步伐的实施意见

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