关于深入推进山林权改革加快植绿增绿护绿步伐的实施意见

为推进山林生态价值转化增值、生态效益优化提升、生态环境持续好转，加快推进植绿增绿护绿步伐，提高森林生态系统规模和质量，加快建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区，现就深化山林权改革提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九届五中全会和习近平总书记视察宁夏重要讲话精神，坚决贯彻落实新发展理念，聚焦先行区建设，围绕“到2025年全区森林覆盖率达到20%” 目标任务，以放开放活、增值增效、植绿增绿为核心，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活林地经营权、保障林业收益权，以市场化改革促进规模化经营，培育绿化主体、增加绿化投入、提高绿化效率、加快绿化步伐，构建“绿水青山就是金山银山”的价值实现机制，实现国土增绿、林业增效、农民增收，创建科学绿化试点示范省区，推动山林权改革在黄河流域走在前列。

（二）基本原则

——坚持依法依规、保障权益。落实《森林法》等法律法规，坚持农村林地集体所有，巩固山林地家庭承包基础性地位，保护农户和经营主体的经营权、处置权、收益权，确保增绿、增效、增收目标相贯通，实现生态、经济、社会效益相统一。

——坚持生态优先、植绿增绿。顺应森林生态系统建设发展规律，处理好植树增绿与改革增效的关系，适地适树、以水定绿，多措并举造林、育林、护林，扩大面积、改善结构、提高质量，不断提高林木成活率、森林覆盖率，增强生态功能、维护生态安全。

——坚持深化改革、激发活力。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化政策引导、加大财政支持，活化经营机制、放活微观主体，激发市场活力、增强内生动力，带动各类生产要素向林业聚集，形成市场化、多元化、社会化发展格局，提高山林资源配置效率。

——坚持全面推进、分类施策。着眼先行区建设战略定位和战略布局，统筹森林生态系统建设，因地因林因情制宜，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，推进多种形式适度规模经营，探索多种生态产品价值实现路径，创新多种模式利益联结机制，吸引各类资本进山入林，为山林权改革注入强劲动力。

（三）主要目标。2021年全面推行山林地所有权、承包权、经营权”三权分置”改革，实现林权类不动产应登尽登，赋予经营权抵押融资等权能，山林权交易全面有序开展，涉林生产要素不断汇集，林长制、山长制全面实施，资源变资产、资金变股金、农民变股东的改革效应初步显现。通过山林权改革带动森林覆盖率快速提升，到2022年全区森林覆盖率达到18%，2025年达到20%。

二、重点任务

（一）推进山林地确权登记

1.厘清山林资源地类界线。依据第三次全国土地调查结果和国土空间规划，2022年底前建成林草资源综合管理服务系统，统一界定林地、草地等山林资源地类和界线。本着尊重历史、兼顾各方、保障权益的原则，基于同一张底图、同一个平台，妥善解决地类重叠、权属不清、四至不明、登记不准、证地不符等问题，打好山林权确权登记基础。（责任单位：自治区林草局、自然资源厅，各市、县[区]）

2.明确移民迁出区山林地权属。对整村移民迁出区的集体山林地，收回原山林地承包经营权，依法依规公示注销迁出农户持有的林权证、草原证，就近划归国有林场或新建国有林场（工作站）管护。对非整村搬迁的，在迁入地巳分配土地且户籍巳迁转的农户，由村集体收回其山林地承包经营权，公示注销迁出户的林权证、草原证；户籍未迁转的，继续保留其山林地承包经营权。（责任单位：自治区自然资源厅、林草局、扶贫办、农业农村厅，各市、县[区]）

3.推进山林地不动产登记。按照自然资源部和国家林草局的安排部署，补充完善矢量数据，抓紧开展档案整合，加快换发林权类、草原类不动产权证，实现林草资源应确尽确、应登尽登。对巳颁发林权证、草原证的，动员权利人申请统一换发不动产权证，现有林权证、草原证未换发的依然有效；对巳登薄未制证、巳制证未发证的，2022年底前核实登记信息无误的颁发不动产权证。（责任单位：自治区自然资源厅、林草局，各市、县[区]）

（二）放活山林地经营权

4.加快推进“三权分置”改革。按照产权规律和林业经营特点，分置和界定山林所有权、承包权、经营权，农户通过承包获得承包权和经营权，依法享有对承包山林地的占有、使用、收益、流转及山林权抵押、担保权利，任何单位和个人都不得剥夺和非法限制农户的承包经营权和自主经营权。经营权流转分离后，新的经营主体在流转期内依法享有占有、种植并取得相应收益的权益，拥有经营权再流转、融资、合作等权能，依法获得经营性各类补偿补贴。经营权流转期五年以上的，经营主体可向登记机构申请经营权确权登记，保障经营者有稳定的经营预期。鼓励支持农户开展山林地经营权和林木所有权流转，通过家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营、委托经营等多种方式，促进适度规模经营。建立利益联结共享机制，推广收益比例分成或“实物计价、货币结算”方式兑付流转费，让农户分享产业链增值收益。（责任单位：自治区林草局、自然资源厅，各市、县[区]）

5.拓展山林权融资功能和规模。将山林权抵押贷款融资纳入自治区金融支持农业发展范围，建立林业金融支持体系，构建“政府十银行十担保＋保险”的林业金融服务机制。加大贴息贷款、抵押贷款奖励、发债融资补贴等政策支持力度，培育商业性担保机构，鼓励金融机构开展绿色信贷，开发适应林业生产特点、经营者愿意借贷、金融机构敢于放贷的金融产品，有效解决山林资源融资难、融资贵问题。完善健全森林保险制度，加大保险补贴力度。（责任单位：自治区地方金融监管局、林草局、财政厅、宁夏银保监局，各市、县[区]）

6.加快培育新型绿化经营主体。制定培育发展新型绿化和经营主体的实施意见，完善财税、融资、用地、项目建设等扶持政策。坚持市场化、专业化、社会化造林，加快培育以家庭承包为基础，以龙头企业为牵引，以林业专业大户、家庭林场、专业合作社和专业化服务组织为重点的多样化、多层次绿化主体和经营主体。加大山林资源招商引资力度，引导工商资本进山入林、投资林业，推动林业企业化、规模化经营，提高劳动生产率、林地产出率和资源利用率。重点支持培育一批经营规模大、管理水平高、创新能力强的林业龙头企业，鼓励龙头企业通过做强品牌、资本运作、产业延伸等方式进行兼并重组、联合发展，通过“公司十合作社＋农户＋基地”的经营模式，带动各类经营主体不断发展。积极发展多元服务主体，加快林业职业经理人培养，建立新型职业林农培训机制，支持专业服务公司、农民经济人队伍、涉林企业等经营性服务组织开展生产服务和市场信息服务。（责任单位：自治区林草局、财政厅、自然资源厅、农业农村厅，各市、县[区]）

（三）建立市场交易体系

7.探索开展林业资源价值评估。加强与林业科研院所的合作，依托第三方机构，积极探索建立林业资源价值评估机制，力争在黄河流域创造可借鉴、可推广的经验。立足宁夏生态脆弱、缺林少绿的实际，从生态效益、经济效益、社会效益三个维度，综合评价林业在涵养水源、固土保水、固碳释氧、净化环境、防风固沙和经济社会发展中的贡献和作用，形成一套便于操作、科学规范、公正合理的评估体系，有效反映林业资源稀缺程度、体现市场供求关系、彰显林业综合价值。把林业资源价值评估作为山林权交易的重要一环，推行标准化、专业化、市场化评估，推动林业资源价值发现、价值增值，有效维护交易各方合法权益。（责任单位：自治区林草局、财政厅、生态环境厅、民政厅，各市、县[区]）

8.建立市场交易平台。将山林权交易纳入自治区公共资源交易平台，在自治区和五个地级市公共资源交易中心、县区农村产权交易中心统一开展交易，构建互联互通、信息共享、服务高效的“1+5+22”市场交易体系，让市场主体就近、便捷、高效开展交易。农民、企业、经营主体等都可按照自主自愿、公平公开、依法依规原则，通过协商议价、挂牌竟价、定向出让等方式进行交易。制定市场交易规则和交易奖补政策，建立资源评估、政策指导、法律咨询、抵押融资、风险防控等服务机制，加强对交易行为的指导、服务和管理，引导经营主体在平台上交易。推行山林权交易合同示范文本，完善合同档案管理，探索建立合同鉴证制度，确保市场交易规范、有序、安全进行。（责任单位：自治区公共资源交易管理局、农业农村厅、林草局、财政厅，各市、县[区])

9.探索建立政府回购机制。自治区政府和有条件的市、县（区）设立山林资源回购基金，着眼造林、抚育、管护、利用全周期全链条建设经营，参照粮食收购保护价格制度，建立政府回购兜底机制。对市场交易价格低于建设经营投入、经营主体有退出意愿的，政府可以保护价格回购，适时再向市场主体流转，实现山林权可进可退、流转顺畅，稳定预期、坚定信心，保护经营主体积极性。（责任单位：自治区财政厅、林草局，各市、县[区]）

10.积极探索碳汇林交易。根据国家碳汇计量、监测、核算技术方法，探索建立宁夏碳汇计量与监测体系，合理确定碳汇交易成本和碳价。按照国家《碳排放权交易管理办法（试行）》，确定各县（市、区）碳吸收量和碳排放量及实现碳中和所需碳汇林面积，鼓励碳盈余县和碳赤字县开展碳汇造林横向补偿。建立碳排放权交易下的林业碳汇交易模式，碳排放企业通过出资购买碳排放权、政府组织建设碳汇林抵消碳排放，或由企业直接出资在指定地块建设碳汇林抵消碳排放。加强对林业碳汇知识的宣传和普及，在全社会倡导绿色、低碳、环保的生产生活方式，提高公众造林固碳意识。（责任单位：自治区生态环境厅、林草局、财政厅，各市、县[区]）

（四）建立市场化植绿增绿新机制

11.推进”以林养林“新模式。按照“近期得利、长期得林”的思路，制定扶持林产业发展政策举措，设立专项扶持资金，重点发展林下经济和林产品深加工业，构建横向拓展、纵向延伸的林产业发展格局，提高林业资源综合利用水平，实现林业就地增值增效，使林业成为有附加值、有吸引力的产业，引导更多的资本、技术、人才和项目汇聚林业、扎根林业、服务林业。允许自然公园（森林公园、湿地公园、沙漠公园）、植物园等生态旅游景区资源所有权、管理权和经营权分离，鼓励社会资本通过特许、转让、承包、租赁、合作等方式投资生态旅游项目，建设保护生物多样性的综合园区。（责任单位：自治区林草局、财政厅、农业农村厅、市场监管厅，各市、县[区]）

12.探索“以地换林“新路径。制定支持鼓励社会资本投资林业建设的政策举措，探索林地综合利用、发展生态旅游、异地配套建设用地等盈利模式，鼓励工商企业以独资、合作、股份制以及PPP模式投资国土绿化、荒山造林、荒沙治理、生态修复等。在国家允许范围内，不影响树木生长、不造成环境破坏的前提下，在山林和“四荒“地开展生态旅游、森林康养等绿色环保经营活动，可按规定配套一定比例的建设用地，引导企业植树造林、植绿增绿。（责任单位：自治区林草局、自然资源厅、文化和旅游厅、财政厅、卫生健康委，各市、县[区])

（五）健全林业服务管理体系

13.强化林业技术服务。优化一线林业草原技术人员结构和供给，引导技术人员向基层流动，配齐配强乡镇技术人员。加强林业实用技术人才培养，打造一批“土专家”、“林秀才”。持续推进科技特派员制度，以政府购买林业技术服务为引导，加快构建新型农业社会化科技服务体系。加强新品种、新技术和新模式引进示范推广。推动国有林场与周边村镇结对帮扶，探索建立林草技术服务联合体。（责任单位：自治区林草局、人力资源和社会保障厅、科技厅，各市、县[区])

14.加强林业管理执法。全面推行林长制，建立覆盖区、市、县、乡、村的五级林长管理体系，全方位管好“刀口、火口、灶口、牲口”。推行山长制，构建职责明确、配合紧密、协调有序、监管有力的“一山一长“山体管理责任体系。运用“互联网＋林业”等现代信息技术，通过物联网感知、生态资源监测、业务可视化等方式，推进林草资源管护的智慧升级、更新换代。创新执法监管方式，深化森林草原综合执法改革，推行行政执法“三项制度”。完善森林草原防火预警监测体系，健全火灾应急处置机制，加强人员技能培训，提高实战扑火能力。（责任单位：自治区林草局、自然资源厅、财政厅、水利厅、农业农村厅、生态环境厅、应急管理厅、公安厅，各市、县[区])

15.健全交易纠纷调处机制。按照属地管理、分级负责的原则，将山林地承包经营纠纷调处纳入各级司法调解机构。建立健全经营纠纷调处工作管理制度，加大林地、草原流转经营纠纷调处力度，加强法律法规和政策培训，增强林业草原经营主体产权法治观念和契约意识。建立律师、公证机构参与经营纠纷处置工作机制，开设林草法律救助绿色通道，向低收入家庭提供法律援助和司法救助。（责任单位：自治区司法厅、林草局、信访局，各市、县[区]）

三、保障措施

（一）强化组织领导。山林权改革在自治区党委和政府的领导下开展，自治区党委全面深化改革委员会增设山林权改革专项小组具体组织实施，由自治区政府分管领导担任专项小组组长，专项小组办公室设在林草局，推动具体改革任务落实。各市、县（区）对深化山林权改革工作明确时间节点、细化工作任务，推动措施落地。

（二）鼓励创新机制。建立健全山林权改革激励和容错机制，支持开展山林地经营权不动产登记、活化山林地经营权、公益林分级管理利用、林权质押贷款、森林碳汇等深化改革创新工作，通过试点引领、示范带动、总结推广、注重实效，不断深化山林权改革。加大宣传力度，营造有利于全面深化山林权改革的浓厚社会氛围。

（三）加大投入力度。自治区相关部门（单位）要结合业务职能，积极支持现代林业高质量发展。完善配套政策，确保山林权改革落到实处。财政部门要积极研究，提高地方公益林补助标准。农业农村部门要将购置林业生产机械纳入政策补贴范围。水利部门和国网电力公司将山林地经营用水、用电纳入优惠范围，享受农业同等政策。

（四）完善考核机制。加强山林权改革指导、督查和考核，重要改革事项实行“一事一议“，重大建设项目“一站式”审批，推动改革举措、建设项目快落地、早开工。山林权改革纳入自治区效能目标管理考核。强化考核结果运用，对山林权改革贡献突出的单位和个人予以表扬。

政策解读：《关于深入推进山林权改革 加快植绿增绿护绿步伐的实施意见》的政策解读

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